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公益基金将引入全新信托机制 银监会有意部分辖权

2005年08月11日 13:55 来源: 经济观察报 【字体:


  传统的基金会形式一枝独秀的局面或许会在2005年发生转变,一种全新的信托机制将有望在近期引入公益事业。

  7月23日,由中国银监会非银部主办,全国人大常委会办公厅、国务院法制办、国务院扶贫办、卫生部、科技部、民政部、国家林业局、国家体育总局、最高人民法院和中华慈善总会等有关部门在京共同召开中国公益信托研讨会。

  会上透露出的信息是,包括中信信托、中融国投在内的多家信托公司对公益信托表示出兴趣,并已经设计出初步方案。而在2005年初,中融国投曾有意推出国内第一个公益信托“中华慈善公益信托计划”。

  传统格局

  我国的公益事业始于20世纪80年代,发展到今天形成了一整套基于基金会的运行管理体制。

  1988年国务院颁布的《基金会管理办法》成为管理民间公益事业最早的行为标准。其时,作为接受自愿捐赠资金并进行管理的民间非营利性组织——基金会,最早的模式是由发起人申请成立,再经过人民银行批准设立以后再到民政部来登记。

  当时,在基金会刚刚筹建的时候,都是“没有基金的基金会”,资金来源成了最大的生存问题。于是,一些老同志的声望和影响力对基金会的生存至关重要。而基金会也不允许投资,只能通过银行来进行升值。不少机构为了生存不得不走一些边缘路线。

  由于对基金会的定位非常不清晰,一位基金会资深人士称,最早基金会的项目操作可以说是“钱来的容易去的也快”。当时根本没有做项目的概念,资金来源就是募捐,也不需要什么成本,发放也没有特定的标准和目的,往往是谁提出一个项目,我们就把钱打过去,也没有人去监督。

  1995年4月,央行总行出台了《关于进一步加强基金会管理的通知》,希望对基金会进行更加严密的监管。

  但仅仅三年之后,1998年机构改革,央行将这个业务从央行剥离出去。此后,由于监管机构的变化,在这期间基金会的监管几乎成为空白。

  而通过主办中国公益信托研讨会,银监会有意在公益基金领域有所作为。

  监管空白

  曾经参与基金会运作的一位人士称,传统的基金会模式存在诸多弊病。尤其是人员众多,效率低下,管理混乱的问题导致一些基金会甚至沦为少数人敛财的工具。

  记者了解到某基金会和外方合作开发一国内中小学生校园足球项目。外方投资大约1亿人民币,而中方负责运作该项目,规定该基金的3%作为基金会的活动经费。
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  但事实上,不少人都希望借助这个项目让钱包鼓起来。一位内部人士透露,最有利可图的是通过拉赞助和采买中拿到的返点回扣——当时看来最有利可图的是与保险公司的合作。

  人保和平安都有意要参与此项活动。仅以北京为例,关注和参与的人次初步测算能够达到200万人以上,而由于基金会本身并不为比赛造成的人身伤害负责。因此每个队员在竞赛前都要购买人身意外伤害险。这笔钱,很可能有一部分由基金会来承担,另一部分自己负担和保险公司赞助。但是回扣本身完全由基金会支配。一位知情人士透露,这些保险公司愿意给付的回扣高达7%-8%。

  除此以外,还有诸如服装、用品、器材、宣传册等都大有油水。按照最初计划在第一阶段,北京、天津、上海等12个城市的6000所学校将参与足球联赛。在3年内最终使3至4亿青少年成为该计划的参与者、受益人和关注群体。在这样一个庞大的受众面前,利用政府行政体系和有效率的学校体系来进行广告宣传从而赚取高额的佣金。

  除此以外,在实际运作中有更多手法根本无法防范。一位知情者透露,这实际上就是如何将公家的钱放入自己口袋的戏法。有些情况下,一些工作人员将企业赞助产品列入基金会的支出项下,从而将资金挪入自己名下。即便是完全用基金会资金进行专项购买,也有提成、回扣等等。另一方面,由于这些基金会的项目目标长远,通常5-10年之间都是不追求效果,而且很多领导仅仅是挂名,没有人监督这些账目,因此,少数基金会的账目更为内部人把持。“实际上,监管当局根本无法监控这些基金会的商业行为”,他说。

  一位金融专家表示,实际上,缺乏规范的机制、专业的人才和强有力的监督体系是基金会的问题根源。首先其基金会的理事成员多为缺乏理财经验的社会知名人士和文化人士,难以使公益基金保值增值。其次是难以对滥用基金行为进行法律约束。现有法律对于基金会各种活动缺乏有效监控。

  该金融专家进一步指出,在这方面,金融机构和其监管者经历了几年的风雨,已经逐步走向规范、高效和成熟,金融机构参与公益事业管理一方面可以最大程度提高资金使用效率,同时可以将原来的所谓“灰色收入”规范化运营,有效防范道德风险。

  公益信托入局

  2005年以来,政府部门似乎在谋求采用更加市场化的金融机制来参与公益事业。一位信托公司人士非常乐观预测,公益事业很有可能实行基金会和公益信托并行的双轨制。

  民政部一位人士称,2004年6月出台基金会管理条例,对基金会的运作作出了进一步规范。一些目标不清晰、运作不规范的基金会将逐步兼并或出局。

  中国扶贫基金会行政人力法规部主任华克称,自2000年以后,开始与国际接轨,要求明确项目目标,并实行规范化管理。该基金会是目前我国募资规模最大的基金会,自2000年成立了内部的资讯监督部进行内部监控,从2001年开始每年请国家审计署来进行审查,并出具报告,并定期出版年报。

  “很多国际组织看到我们的项目报告觉得第一符合他们目标,第二账目很清楚规范就会开始认真考虑参与我们的项目。这样,我们逐步走出为钱发愁的时代,现在也提出了要做百年老店的口号。”华克说。

  而另一方面,信托公司从事公益信托早已经“随风潜入夜”。

  早在2004年5月,云南国投就以集合资金信托的形式发行过一期名为“爱心成就未来——稳健收益型集合资金信托”的准公益信托。

  包括中信信托、中融国投在内的多家信托公司也对公益信托表示出兴趣,并已经设计出初步方案。

  北京某信托公司人士透露,一方面设立公益信托简单灵活,而信托并没有这么复杂。而信托最大优势是它是一个财产管理制度和安排。尽管管理费用微薄,但是其滚动、持续发展的特点也可以为信托公司开辟一条新的资金稳定增长的来源。

  但目前对于公益信托的研究仅仅只是开始。一位银监会官员表示,虽然不少相关部委希望银监会牵头,共同开展公益信托的研究工作,但这距离真正的立法还有很长的路要走。

  作者:程志云

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