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公益信托配套立法研究启动

2005年07月26日 09:26 来源: 证券日报 【字体:


  7月23日,由中国银监会牵头,全国人大常委会办公厅、国务院法制办、国务院扶贫办、卫生部、科技部、民政部、国家林业局、国家体育总局、最高人民法院和中国慈善总会等12个部门在京召开中国公益信托研讨会。

  这是中国首次对公益信托的配套制度建设进行研究。

  近年来,专业信托机构日益关注公益信托。今年初,中华慈善公益信托项目首次获得民政部和银监会批准、并突破现有制度对传统信托产品金额和地域的限制,被看作是中国公益信托事业的重大创新。

  与此相呼应的是,发展公益信托的社会呼声越来越高涨,今年3月十届人大三次会议上,31名全国人大代表联名提出关于加快完善信托法配套法规制度的建议。银监会作为专业信托机构的监管单位,负责落实办理该提案。

  中国公益信托立法始于2000年《信托法》的制定。据银监会人士介绍,2001年颁布的《信托法》第六章对公益信托作出了15条规定,但与之相适应的管理制度至今未能出台。比如按照《信托法》规定,公益信托的设立以及确定受托人必须经公益事业管理机关批准,但对于相关主管部门职责,现行法律并没有明确规定,这在一定程度上影响了我国公益信托事业的发展。

  公益信托“雾里看花”

  从1988年国务院发布《基金会管理办法》以来,基金会在中国运作已有17年历史,基金会在公众心目中成为推动公益事业的唯一渠道,所以一直以来舆论焦点都集中于如何健全基金会内部机制、如何加强外部监管上。尽管2000年“公益信托”已经在中国法律文件中出现,但是,公益信托并没有在公益事业舞台上扮演本属于自己的重要角色。

  公益信托在英美法中称为慈善信托,从其雏形出现到今天已有400年历史,对解决社会贫困问题、推进现代福利国家的发展进程起到了重要作用。英美等国的大学、美术馆、博物馆、贫困人口救济和医疗事业等都得到公益信托的支持,人们耳熟能详的诺贝尔基金就是国际性公益信托事业的典范。

  银监会非银部主任高传捷表示,公益信托对国家而言相当于“第三次分配”。中国作为发展中国家,公益事业需要大力发展。公益信托制度的建立,有利于发展我国公益事业,改善和提高社会中需要帮助的部分人群的生活和文化水平,对加速社会主义和谐社会的建设有着重要的意义。

  基金会VS公益信托

  一些部门对此也提出不同的声音。2004年国务院已经出台《基金会管理条例》,基金会的管理已经有一套现成的制度,在此前提下,再建立一套公益信托制度是否有其必要性?其质疑的核心是:当社会财产反馈到社会公益事业时,是以基金会形式更好还是以契约性的公益信托形式更好?这是中国发展公益信托事业面临的现实问题。

  会议主讲人之一,专程前来中国参加这一研讨会的美国律师协会中国委员会副主席、美国律师协会税法和信托法法律顾问雷门博士表示,在美国,自然人和法人经常把公益信托作为传播财富的手段,如建造公园、为图书馆提供资金、设立电台或大学等,通常为管理这些信托资金设立公益信托,以防止这些资金被滥用或侵占。君泽君律师事务所张天民博士认为,美国通过复杂的税法区分私益信托和公益信托,“基金会”这一名称并没有法律上的利益。
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  研讨会另一名主讲人,台湾政治大学教授赖源河表示,从台湾地区法律制度来说,与财团法人(基金会)比较,公益信托具有设立简单、费用较低、管理方便、监督严格、财产运用方式多样、孳息支出灵活等优点,因此在1996年信托法出台后,台湾地区公益信托事业发展很快。

  有法律界人士认为,基金会作为公益信托受托人,有其先天不足。一是基金会在管理和运用信托财产方面不具有专业优势,难以使公益基金保值增值;二是现有法律对于基金会各种活动缺乏有效监控,容易产生贪污或挪用基金的行为;三是基金会可以募集和接收社会捐赠资金,但是对捐赠和信托两种行为定性不清,缺乏相应的监管机制。

  哪种管理体制更适合中国

  公益信托在世界各国一般以税收优惠进行利益推动。但在英美法系国家,对公益信托的法律规定较为宽松,比如纽约州法律规定允许设立信托的目的是“只要不违反法律”,政府只进行事后监管。而在日本、台湾等大陆法系国家及地区,制度设计较为严格,除在信托法中对公益信托进行规定外,同时还授权目的事业主管机关对公益信托的监管法律进行制定。

  对此,雷门博士表示这两种管理体系差异与不同历史有关。公益信托在美国有悠久的历史,受托人的义务和所有权与权利相分离的原则在美国人的思维中已经根深蒂固。并且公益信托的自我规范体制已经在一个非常成熟的法律体系中得以发展,但即使这样,美国的公益信托监管也正面临日趋严峻的形势,很多人打着公益事业的旗号行逃税之实。因此雷门博士认为在一个缺少类似原则和法律发展的社会全部采纳这种西方模式将是不明智的。他建议中国立法应该控制严格一些,比如受托人应该受过专业培训等。

  银监会和法律界人士认为,在公益信托制度中,受托人关乎信托财产安全以及委托人目的能否得到忠实执行等,因此受托人资格是制度的核心。作为后发国家,建立制度时吸取其他国家的教训是相当重要的。

  “这只是制度的研讨,今后具体管理办法的起草还需要授权。”银监会非银部主任高传捷表示。银监会已经向全国人大报告,如果得到授权,银监会将牵头与政府各相关主管机关配合,形成一个工作机制,推动公益信托配套制度的建设。

  实习记者 林旭

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